河南省人民政府法制办公室关于认定行政规范性文件的指导意见

豫政法[2014]29号

各省辖市、省直管县（市）政府法制机构，省政府各部门法制机构： 
　　为进一步贯彻落实《河南省规章规范性文件备案办法》（省政府令第110号）、《河南省人民政府办公厅关于进一步加强规范性文件管理和备案工作的通知》（豫政办〔2012〕107号）（以下简称《通知》），现就行政规范性文件（以下简称规范性文件）的认定提出如下指导意见： 
　　一、规范性文件的认定标准 
　　规范性文件是指除政府规章以外，行政机关或者法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织制定的，涉及公民、法人或者其他组织的权利义务，在一定时期内反复适用，具有普遍约束力的文件。 
　　二、认定规范性文件需要把握的要点 
　　规范性文件的内容具备行政性、外部性、规范性的特征，可以从以下几个方面把握： 
　　（一）关于“行政性”，宜从文件的制定主体是否符合法律、法规规定的要求，文件的内容是否属于行政管理的范围及是否作为行政管理的依据等方面把握。 
　　（二）关于“外部性”，宜从文件调整对象是否属于行政机关、财政拨款的单位及其所属人员以外的公民、法人或者其他组织等方面把握。调整对象不是指规范性文件发布的对象，而是指规范性文件中管理内容涉及的对象。 
　　（三）关于“规范性”，宜从“一定时期内反复适用”、“普遍约束力”、“涉及权利义务”等方面把握。“一定时期”包括几天、几个月或者几年；“反复适用性”是指文件作出的规定，自实施之日起的一个时间段内，对同类事项可多次适用；“普遍约束力”是指规范性文件的内容适用于不确定的公民、法人或者其他组织；“涉及权利义务”的内容，主要是指直接或者间接对公民、法人或者其他组织作出禁止性、允许性、强制性事项，以及相应的权利义务。 
　　三、认定规范性文件的方法 
　　认定规范性文件主要看文件内容，即辨别文件的内容是否符合规范性文件的特征。 
　　认定规范性文件也可以从文种上作排除判断。按照《党政机关公文处理工作条例》（以下简称《公文处理条例》）第八条规定的公文种类，其中报告、请示、通报、批复、议案、函、纪要等7个文种的公文不宜认定为规范性文件，其他文种的公文是否属于规范性文件，应依文件内容来判断。 
　　四、下列文件不属于规范性文件 
　　（一）会议通知、会议纪要及会议讲话材料等； 
　　（二）发文机关（单位）内部工作制度、管理制度，如行政机关针对本机关、本部门的执法人员管理、执法程序细化、工作考核、监督检查、行政责任追究等管理事项制定的，不涉及公民、法人、其他组织权利义务的内部程序性的文件。 
　　（三）行业技术标准类文件、技术操作规程； 
　　（四）对上级机关的请示或报告； 
　　（五）工作规划、计划、要点等； 
　　（六）商洽性工作函。包括机关之间的商洽工作、询问和答复问题，向有关主管部门请求批准等； 
　　（七）各种应急预案； 
　　（八）人事任免通知、表彰或奖惩的命令、决定、通报等； 
　　（九）公示办事时间、办事地点等事项的便民通告； 
　　（十）成立工作领导小组、协调机构等通知； 
　　（十一）行政、事业单位内设机构、职能和编制的规定（“三定”方案）； 
　　（十二）就特定人和特定事项发布的通报、通知、批复、公告，或者作出的行政许可、行政处罚、行政确认和其他具体行政执法决定及行政复议决定等； 
　　（十三）行政机关对公务员、行政机关职员、公办学校教职工、医疗机构工作人员及全额拨款的其他事业单位职工、国有企业领导人的人事、工资、绩效等方面管理的文件； 
　　（十四）财政部门仅对格式文本、报表、会计准则、会计核算制度等技术事项进行规定的文件以及仅下达预算、分配资金、批复项目的文件； 
　　（十五）其他不涉及公民、法人或者其他组织权利义务或者不具有普遍约束力的文件。 
　　五、注意下列文件的认定 
　　（一）行政机关转发下级机关的规范性文件，表示同意规范性文件的内容，属于转发机关的规范性文件；政府所属部门经过本级政府同意后制定发布的规范性文件，纳入部门的规范性文件管理。 
　　（二）行政机关原文转发上级机关规范性文件，不属于本机关的规范性文件；但转发上级机关规范性文件同时提出具体实施措施或者补充意见，并涉及不特定公民、法人或者其他组织的权利、义务的，属于本机关的规范性文件。 
　　（三）行政机关为实施专项行动或者阶段性整顿，部署有关工作，明确有关部门工作职责和工作要求的方案（包括工作方案或者实施方案），不属于规范性文件；但如果此类方案的内容涉及不特定的公民、法人和其他组织权利、义务的，属于规范性文件。 
　　（四）行政机关的指导意见原则上不属于规范性文件，但文件内容涉及管理职权或者行政措施，而且影响公民、法人或者其他组织权利义务的，属于规范性文件。 
　　（五）规范性文件清理后，宣布关于继续有效、废止、失效文件的决定，属于规范性文件。 
　　六、其他有关事项 
　　（一）根据《公文处理条例》规定，纪要是记载会议主要情况和议定事项的公文。纪要的有关内容涉及公民、法人或者其他组织的权利义务，需要作为行政管理依据的，应当制定规范性文件对外发布。 
　　（二）根据《公文处理条例》规定，批复是适应于答复下级机关请示事项的公文。批复的有关内容对批复机关管辖范围的同类事项具有普遍指导意义，需要作为行政管理依据的，应当制定规范性文件对外发布。 
　　（三）根据《公文处理条例》规定，函是适用于不相隶属机关之间商洽工作、询问和答复问题、请求批准和答复审批事项的公文。函的有关内容涉及公民、法人或者其他组织的权利义务，需要作为行政管理依据的，应当制定规范性文件对外发布。 

                                                                 二○一四年八月二十七日